Approfondimento in diritto amministrativo sul tema del potere conformativo e del potere ablatorio in relazione ai vincoli di zonizzazione, per la preparazione al concorso in magistratura.
Potere conformativo, potere ablatorio e i vincoli di zonizzazione. Corso di preparazione concorso in magistratura.
Il potere conformativo trova referente costituzionale all’articolo 42 secondo comma della Costituzione che consente alla legge di disegnare i limiti alla proprietà privata allo scopo di assicurarne la funzione sociale.
Si tratta di una svolta epocale rispetto alla concezione quiritaria della proprietà che non concepiva limiti a tale diritto, svolta che testimonia la natura ordinamentale del nostro stato diventato stato sociale di diritto.
Lo stesso articolo 42 della Costituzione al comma successivo è referente della funzione ablatoria in relazione al più importante provvedimento della categoria ovvero l’espropriazione.
Sembra immediata la differenza tra la funzione ablatoria e la funzione conformativa, mentre la prima si caratterizza nella privazione a titolo particolare della proprietà o della sua compressione, la seconda ne disegna lo statuto giuridico.
Conseguentemente, come ha rimarcato parte della dottrina, mentre nella funzione ablatoria a fronte della perdita del diritto c’è un’acquisizione da parte di altro soggetto, beneficiario della stessa, tale aspetto manca nella conformativa.
Tale distinzione è stata messa in dubbio ed è diventata di difficile demarcazione in relazione alla tematica dei vincoli contenuti negli strumenti di pianificazione urbanistica.
Essi, previsti per la prima volta nel nostro paese in maniera organica dalla legge urbanistica del 1942 (la legge 1150), consistono nella regolamentazione del territorio, nella sua espansione e nel suo assetto.
Lo strumento generale, il piano regolatore, contiene due tipi di prescrizioni, le zonizzazioni consistenti nella divisione del territorio comunale in zone destinate in modo diverso tra di loro e le localizzazioni che sono previsioni specifiche di opere da realizzare; queste ultime fungono da vincoli prodromici all’espropriazione delle aree interessate.
Il problema di qualificazione si pone per i vincoli di zonizzazione, come ad esempio quelli che destinano una zona a verde e che sembrano esprimere quella funzione di conformazione della proprietà privata che non richiede indennizzo e nulla toglie al proprietario se non la facoltà di sfruttare in senso edificatorio il suo diritto.
La legge urbanistica non ha previsto termini finali di efficacia né per lo strumento generale né per i piani di attuazione. Per questo si creò una situazione di sperequazione tra suoli edificabili in quanto rientranti in zone non coperte da vincoli di zonizzazione che impedissero la attività edificatoria e suoli non edificabili.
La Corte Costituzionale chiamata a statuire sulla legittimità degli articoli 7 e 40 della legge urbanistica, proclamò nel 1966 la incostituzionalità di essi proprio perché privi di termine di efficacia per i piani e per ciò espropriativi della facoltà edificatoria senza alcuna corresponsione di indennizzo.
Si parlò di espropriazione di valore o larvata e venne meno in tal modo quella distinzione, di cui sopra si è detto, tra potere ablatorio e potere conformativo basata sulla circostanza che nel secondo manca il momento acquisitivo.
Il legislatore si conformò alle statuizioni della Consulta con la legge n. 1187 del 1968, detta legge-ponte in quanto ci si preparava a cambiare radicalmente la disciplina sulla materia, prevedendo all’articolo 2 che il piano regolatore generale avesse efficacia per cinque anni e quello di attuazione per dieci.
Nel 1977 fu emanata la legge n. 10, detta Bucalossi dal nome del relatore, che aveva la funzione di cambiare radicalmente l’assetto giuridico del c.d. Jus aedificandi: essa innanzi tutto mutò il termine del provvedimento che consente l’edificazione da licenza a concessione, manifestando in tal modo la volontà di passare da un provvedimento vincolato ad uno discrezionale, facendo arretrare in tal modo lo jus aedificandi da diritto, per quanto in attesa di espansione, a interesse legittimo pretensivo.
Infatti la possibilità di edificare diventava legata alla circostanza che il suolo si trovasse in una zona per la quale il piano regolatore generale avesse previsto e consentito l’edificazione; la discrezionalità si esprimeva, quindi, nella fase della pianificazione che era il vero momento discrezionalmente ampliativo per il privato, senza del quale e contro il quale non si poteva più riconoscere al proprietario del suolo una facoltà edificatoria insita nel suo diritto dominicale.
A conferma di tale filosofia della legge, si poneva la disciplina relativa all’indennizzo per le espropriazioni, parametrato al valore medio delle colture agricole della zona che non teneva conto delle potenzialità edificatorie in quanto, non essendo più considerate come facoltà del diritto, non andavano indennizzate.
Proprio su quest’ultimo aspetto fu chiamata a statuire sulla legittimità la Consulta che con la sentenza n. 5 del 1980 bocciò clamorosamente l’assetto disegnato dalla legge Bucalossi dichiarando illegittima la disciplina sull’indennizzo in quanto non teneva conto del valore edificatorio del terreno.
La Corte pose dei limiti al potere conformativo che non può spingersi al punto di violentare la vocazione naturale dei beni e confermò che la vocazione naturale del terreno è quella edificatoria.
Tralasciando tutte le vicende che si sono succedute a questa statuizione della Consulta, relative alla sorte dei vincoli e della loro decadenza, nonché della legittimità e della natura della loro reiterazione relativamente a quelli prodromici alla espropriazione, rimane aperto a tutt’oggi il discorso sulla natura delle prescrizioni delle zonizzazioni che di fatto possono essere limitative in modo relativo o assoluto dello jus aedeificandi.
Torna al centro del dibattito la natura delle statuizioni contenute nelle zonizzazioni anche in relazione al loro valore provvedimentale o normativo: se, come sostiene una parte della dottrina, esse rivestono una funzione legittimamente conformativa, non solo non richiedono indennizzo ma hanno efficacia a tempo indeterminato e non decadono, a differenza dei vincoli prodromici all’espropriazione contenuti nelle localizzazioni.
Alcune pronunce di prime cure sembrano sostenere tale tesi, una per tutte quella del T.A.R. del Veneto del 2013 che sostiene legittima la connotazione in senso limitativo della proprietà privata in virtù dell’articolo 42 secondo comma della Costituzione e la differenzia dalla funzione ablatoria in quanto, a differenza di quest’ultima, regola una pluralità di soggetti indifferenziati e non è privazione a titolo particolare per uno specifico interesse; per ciò, a differenza dei vincoli preordinati all’espropriazione, quelli conformativi hanno efficacia a tempo indeterminato e non decadono.
Avv. Luca Sansone
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