Il termine circolare nasce nell’ambito dell’ordinamento militare indicando il mezzo tramite la quale il comando trasmetteva un proprio ordine agli ufficiali subalterni delle singole unità dislocate sul fronte di guerra. La stessa etimologia del sostantivo (di diretta derivazione dal verbo circolare, o meglio, far circolare), è sintomatica del fatto che inizialmente si trattava esclusivamente di un mero strumento di comunicazione di ordini e che non costituisse, quindi, una tipologia provvedimentale. Col tempo, tuttavia, anche le amministrazioni civili hanno utilizzato questo termine per dare il nome ad atti di svariato contenuto per cui si è posto il problema di classificarne le varie tipologie evincendo per ciascuna di esse la natura giuridica allo scopo di ricostruirne le discipline con particolare riguardo al problema della loro impugnabilità. Per la verità una parte della dottrina che fa capo alla scuola del Giannini continua a ritenere irrilevante l’uso del termine circolare da un punto di vista sostanziale, ricercando la natura giuridica dell’atto nella funzione che esso è idoneo a svolgere. Altra parte della dottrina, che fa capo alla scuola del Sandulli, sostiene che le circolari siano atti interni con diverse funzioni ed in quanto tali non impugnabili ex se ma soltanto insieme all’atto esterno che ne esegue l’attuazione. La dottrina distingue tra circolari interorganiche e intersoggettive a seconda che esse siano rivolte da un organo all’altro (sottoposto) o da un soggetto pubblico ad un altro (ad esempio circolare di un organo dello Stato rivolta agli enti locali).Per quanto riguarda il contenuto si suole distinguere tra circolari interpretative, di organizzazione, impositive: le prime hanno la funzione di dettare una tra più interpretazioni possibili di una norma da applicare nello svolgimento di una pubblica funzione, le seconde di disciplinare i moduli di lavoro all’interno di una pubblica amministrazione, le terze di regolare l’uso di poteri discrezionali. È evidente per tutte queste tipologie di circolari la natura di atto interno: pertanto non sono impugnabili ex se ma solo in occasione dell’emanazione dell’atto in qualche modo regolato dalla circolare. Discorso completamente diverso si ha da fare per i casi in cui una norma primaria faccia riferimento al contenuto di una circolare emanata o emananda: in questo caso si è di fronte ad un vero e proprio atto normativo di secondo grado, ovvero di un regolamento e in tal modo va considerato in omaggio al principio della prevalenza della sostanza sulla forma; ovviamente la sua legittimità sarà legata al rispetto delle norme procedurali che disciplinano l’erogazione di norme di secondo grado. Anche in questo caso, essendo l’atto normativo dotato tra l’altro del carattere dell’astrattezza, la circolare sarà impugnabile soltanto insieme all’atto concreto regolato da essa.
Avv. Luca Sansone
